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【“十四五”规划建言献策】寄语民爆行业“十四五”发展新规划

2020-10-29

  寄语民爆行业“十四五”发展新规划

  工信部民用爆炸物品专家咨询委委员

  孙英祥

  2020年是“十三五”规划的收官之年。在“十三五”期间,民用爆炸物品行业(以下简称民爆行业)持续加大改革发展步伐,取得了长足的进步,为后续的高质量快速发展奠定了厚实的基础,这一点是有目共睹的。同时,2020年还是“十四五”规划的谋篇布局之年,而“十四五”时期却是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。民爆行业如何实现自身更快速度更高质量发展的新跨越,以安全和谐发展的优异成绩,同步国家全面建设社会主义现代化国家新征程的起步开局,相信每个“民爆人”心里都充满着热望。值此情势之下,民爆行业发展“十四五”规划的编制就显得特别地引人关注了。本人怀着从业多年积就的那份浓重的民爆情结,也来掺和关注、寄语新的规划,并仅就民爆行业新发展规划在回顾梳理总结的基础上,如何勇于直面矛盾破解难点问题,更加注重在行业治理的体制机制、监管的法制环境建设方面强弱项补短板,谈一点个人寄语,共谋“十四五”民爆行业规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一协调快速发展的良策。

  寄语一、重视监管机制建设,凝聚监管合力

  工业和信息化信部(以下简称工信部)既是工业行业主管部门,同时也是民爆行业安全监管部门,这种行业主管部门与行业监管部门相一致的有利因素,使得工信部在行业统筹布局、规划发展的同时,充分体现了民爆行业高质量高效率发展与安全水平提升的一致性,极大地推动了民爆行业整体水平协调均衡快速提高。但由于民用爆炸物品产品性质的特殊性,在产品的寿命周期内,同时还兼之有运输、使用等环节的监管,从而使得工信部与这些环节监管的部门之间保持工作协调同步、监管无缝对接和政策衍续流畅,成为确保民爆行业平稳和谐发展的重要因素。此外,民用爆炸物品生产销售企业在技术进步安全技改建设过程还涉及国土资源、城乡规划、住房建设、发改投资、环境保护、公安消防、气象防雷、职业健康等多个职能部门的业务管理内容。理顺民用爆炸物品建设项目程序适应多个职能部门管理要求,借用其他职能部门安全监管外力,形成齐抓共管工作机制,也是民爆行业建设发展必须正确面对和妥善处置的问题。

  另一方面,在国家安全生产工作机制方面,民用爆炸物品的行业监管与国家安全生产综合监管之间的协调、同步,更是直接关系到民爆行业监管质量与监管水平的更好发挥和体现。国家层面设立的国务院安全生产安委会,负责研究部署、指导协调全国安全生产工作。国务院安全生产委员会办公室,负责监督检查、指导协调国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府的安全生产工作。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确指出:“各级安全生产监督管理部门承担本级安全生产委员会日常工作,负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作,履行综合监管职责”。因此,负有安全监管责任的有关部门,妥善处理与综合监管部门的关系,主动对接综合监管部门,接受综合监管部门的指导协调、监督检查、巡查考核,并根据职能和分工,协同联动、步调一致地完成安全生产工作部署,既是落实安全生产工作机制,凝心聚力形成安全监管强大合力的需要,也是民爆行业管理适应安全生产协调发展整体步伐的需要。

  因此,期待新的民爆行业发展规划,在贯彻“安全第一,预防为主,综合治理”安全生产方针方面有新的思路,在强化安全生产机制建设方面有新的举措,在联动同步推进安全生产工作部署方面有新的突破,在完善民爆行业第三方技术服务机构管理、扎实推进风险分级管控和隐患排查治理双重机制建设、加速安全生产标准化建设等诸方面展现协调与同步发展新的面貌。

  寄语二、规范安全生产监管工作程序,确保执法严格高效公正文明。

  工信部近期下发了一个文件,《工业和信息化部关于进一步加强工业行业安全生产管理的指导意见》(工信部安全〔2020〕83号,下称“83号文”),收获了一片赞许之声。“83号文”对工信部职能范围内的安全生产工作进行了系统地全面地综合性论述,十分清晰地界定了工信部门的安全生产职能边界,对各级工信部门认真履行安全生产工作职责、依法行政提供了翔实的指引和坚实的支撑。

  “83号文”明确的是工信部门安全生产监管和指导职能区别、以及指导职能的内涵。其实在工信部成立之初,2010年11月于北京召开的“工业行业及部属高校安全生产工作座谈会”上,时任工信部副部长苗圩已经对此进行了明确的阐述:“苗圩强调,要进一步明确工业部门管理安全生产工作的定位。工业行业加强安全生产的管理,重点是要突出‘指导’管理,明确职责定位,从行业指导管理层面抓好准入、标准、规划和政策引导。在安全生产执法督查工作层面要积极参与、建立联动机制。在行业安全生产监督管理层面要接受安监部门的综合监管”。工信部始终如一坚持加强工业行业安全生产管理的方针政策不动摇,而今日“83号文”重申,却能获得赞许声一片,本人揣测忖度,皆因近十年来各地政府机构改革调整,工信部门担负安全生产工作的内设机构和人员频繁变化,不可避免地造成对安全生产管理工作延续性、系统性的缺失,而“83号文”切中肯綮,正好解了当前各地民爆行业监管部门的燃眉之急。

  回顾“十三五”期间,政府职能改革,强化放、管、服,优化营商环境,同时从中央到地方大幅压减行政审批事项(包括取消和下放)、取消非行政许可审批事项,这个过程涉及了大量法律、法规、规章和标准的废止或修改;行政执法“三项制度”、分级分类监管和执法计划制度等一系列新的工作制度也开始实施,民爆物品监管内容、监管程序和监管方式都发生了比较大的变化。加之“十三五”后期的政府机构改革,涉及到地方民用爆炸物品监管体制、机构、人事编制的改革变化,多地出现了全新的民爆物品监管机构设置和人事更替。这样一来,新的机构和人事安排要重新适应与磨合达到完整地掌握民爆物品监管法律法规、系统性地开展民爆物品监管工作状态,这需要有一个过程,在这个过程中有些民用爆炸物品监管工作连续性不可避免地受到一定的影响。

  在这种政策环境和机构人员双重变化的情形下,有组织有意识地把安全监管职能的业务工作程序和规范要求加以理顺,明确许可审批、监督检查、三项管理(科技、质量、建设项目)等业务工作规范原则、程序要求,提出民爆行业监管工作指导意见,同时加强监管人员业务能力培训,开展研讨交流,规范统一各地监管工作标准,提高监管治理工作水平,相信是当前形势下的当务之急,对监管工作机制的完善和对监管效能的提升必将带来立竿见影的效果。这是从行业监管人员的业务工作需求的角度来看,规范安全生产监管工作程序有其必要性,此乃其一。

  其二,是从规范和完善工作标准的角度来看。规范和完善日常民爆行业管理的监管程序和方式,改进提高监管执法工作,确保行政行为有效性,促进民爆安全监管工作上台阶,同样也是值得关切的问题。

  目前在民爆物品监管执法过程中,一些传统的方式方法,与依法行政的规范要求之间尚有距离,但却因为习以为常而熟视无睹。这里举个行政执法日常监督检查的例子:民爆行业监管部门在对企业实施监督检查过程中,发现企业存在安全隐患需要责令整改时,普遍做法是给企业留下一份书面整改意见。而这份书面整改意见,形式多样,有表格式、有文本式;内容不一,有整改意见,有检查记录,有专家意见,有责令书。况且这么多形式的整改意见,多数都未能完整记录监督检查行为的过程程序,未能体现行政相对人的陈述和申辩,也未能明确列出存在问题所违背的是哪部法规标准规定的哪条哪项条款。

  现场监督检查是行政机关依法定职权,对公民、法人或者其他组织遵守法律、法规、规章,执行行政命令、决定的情况进行核查、监督的具体行政行为,也是民爆行业主管部门开展安全监管工作的重要手段。每年各级民爆行业监管部门开展了大量的现场监督检查,足见现场监督检查在监管执法工作中的重要性。在这种情形下,确保现场监督检查程序合法,对保证行政行为合法性具有重要意义。因此在现场监督检查时,规范现场监督检查程序,同时规范使用现场监督检查行政执法文书,完整记录执法过程双人、亮证、告知、听取陈述申辩、制作记录、确认和签字等等程序事项,确保现场监督检查行政执法行为合法、有效,将会是民爆行业提高依法行政水平的一项有效措施。

  基于上述两方面理由,本人斗胆建言,在“十四五”期间,安排工作计划,组织编制起草民爆行业安全生产执法程序规定文件,规范行政执法程序要求,统一发布民爆行业规范化的行政执法文书,将法定执法程序文字化格式化,确保执法程序的完整、合法,相信这对于指导、提高整个行业依法行政水平将会有一个明显促进和推动作用。

  寄语三、加强法律法规配套规章完善工作,营造良好法制化安全生产环境氛围。

  民用爆炸物品安全管理的法律法规体系,是以《安全生产法》为基础法律规定、以《民用爆炸物品安全管理条例》(以下简称《民爆条例》)为核心行政法规的法制体系架构。认真研读《安全生产法》和《民爆条例》,进一步加深对立法精神的理解和把握,细化条文,完善配套规章和制度建设,规范权力、规范执法,消除执法盲区,这对于加强法治环境建设,营造良好法制化安全生产环境氛围是十分必要的。

  1. 完善配套规章,强化特种作业人员专项培训,提高从业人员业务技能。

  新修订的《安全生产法》对生产经营单位开展安全生产教育和培训工作做出了严格规定。其中第二十七条规定:“生产经营单位的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训,取得相应资格,方可上岗作业。 特种作业人员的范围由国务院安全生产监督管理部门会同国务院有关部门确定”。该法律条款说明了,民爆行业生产经营环节的特种作业人员必须按照国家有关规定经专门的安全作业培训,取得相应资格,方可上岗作业;同时,该法律条款做为法律层面上的委托性规则条款,委托国务院安全生产监督管理部门会同民爆行业主管部门,对民用爆炸物品生产经营环节的特种作业人员予以确定。据此,民爆行业主管部门可以根据行业特点和需要,确定民用爆炸物品生产经营环节特种作业目录,对特种作业人员提出更高的安全知识要求和更严格的操作技能标准,开展针对性的安全作业培训和考核,提高其业务技能水平和现场应急处置能力,借以促进民爆行业从业人员整体素质的提高和安全生产保障能力的增强。

  2. 完善配套规章,明确执法裁量标准,规范权力、规范执法。

  自由裁量权是法律、法规授予行政机关的一种权力。而这种行政权力的运用必须公正、合理、适当,裁量执法过程充分体现“最小损害行政相对人利益”的原则。滥用自由裁量权,既有损公平正义等法律理性,也容易使行政机关滋生官僚主义和腐败现象。因此,对自由裁量权的管控,使行政自由裁量权更好地体现法治精神,是行政主体有效管理社会事务必须解决的一个实际问题。

  民用爆炸物品法律法规体系中涉及自由裁量的情形虽不算多,但也同样存在。例如,民用爆炸物品安全管理的核心行政法规《民爆条例》中,第四十五条:“ 违反本条例规定,生产、销售民用爆炸物品的企业有下列行为之一的,由民用爆炸物品行业主管部门责令限期改正,处10万元以上50万元以下的罚款;逾期不改正的,责令停产停业整顿;情节严重的,吊销《民用爆炸物品生产许可证》或者《民用爆炸物品销售许可证》”;

  《民爆条例》中,第四十九条规定:“违反本条例规定,有下列情形之一的,由民用爆炸物品行业主管部门、公安机关按照职责责令限期改正,可以并处5万元以上20万元以下的罚款;逾期不改正的,责令停产停业整顿;情节严重的,吊销许可证:(一)……。”

  这上述两条规定中所指的“10万元以上50万元以下”、“ 5万元以上20万元以下”、“情节严重”,均属于自由裁量性质的规定。

  《民爆条例》第五十二条规定:“民用爆炸物品从业单位的主要负责人未履行本条例规定的安全管理责任,导致发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任”。这里的“其他严重后果”也同属于自由裁量性质的概念。

  对自由裁量权进行规范和控制,是从源头上解决自由裁量权过于“自由”的问题,使之具体化、规范化,具有较强的可操作性,才能有法可依,避免执法活动的主观随意性,避免出现轻错重罚,重错轻罚现象。同时对于防止权力滥用、滋生腐败,保证行政效率、营造风清气正的执法环境,也将是十分必要的。

  即将到来的“十四五”时期,国家处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期,外部环境可能更加复杂,不确定性和新的挑战更多,民爆行业同样也面临着“啃硬骨头”的改革发展新阶段。我们要认真学习领会习近平同志近期对“十四五”规划编制工作作出的重要指示,以即将召开的党的十九届五中全会关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议为指引,深刻认识我国社会主要矛盾发展变化带来的新特征新要求,增强机遇意识和风险意识,把握民用爆炸物品行业发展新机,于变局中开好新局,抓住机遇,奋勇前进,开创民爆行业发展的新天地。

  来源:《工作简报》第8期

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